Beteiligungsprozesse
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Warum Beteiligungsprozesse
Beteiligungsprozesse, sogenannte Governance-Ansätze, sind Entscheidungsprozesse, bei denen neben kommunalen Behörden andere gesellschaftliche Akteure wie andere Fachpolitiken und demokratische Gremien, die Bevölkerung, Wirtschaft und Wissenschaft eingebunden werden. Die Beteiligung einer möglichst großen Vielfalt an Akteuren ist aus inhaltlichen, gesellschaftlichen, rechtlichen und nicht zuletzt finanziellen Gründen erforderlich.
- Das Klima und seine Änderungen beruhen auf einer großen Anzahl komplexer, zusammenwirkender Faktoren, die genaue Prognosen über regionale Auswirkungen unmöglich machen. Eine Anpassung an den Klimawandel ist daher mit Unsicherheiten verbunden, die auch in Zukunft bestehen bleiben. Um dennoch verbindliche Anpassungsstragien zu entwickeln, die auch angesichts etablierter Interessen als notwendig und angemessen betrachtet werden, müssen betroffene Akteure bei der Bewertung beteiligt werden.
- Von der Anpassung an den Klimawandel sind, wie beim Klimaschutz, zahlreiche Akteure, Interessen und Handlungsfelder betroffen. Als gesellschaftlicher Prozess kann Anpassung an den Klimawandel nur gelingen, wenn neben öffentlicher Politik und Verwaltung auch gesellschaftliche Gruppen und private Marktakteure frühzeitig beteiligt werden.
- Die Folgen des Klimawandels wirken sich regional verschieden aus und betroffene Bevölkerungs- und Interessengruppen haben jeweils unterschiedliche politische, soziale und finanzielle Möglichkeiten, sich anzupassen, z.B. je nach Sektoren (z.B. Landwirtschaft und Transportsektor), innerhalb einzelner Wirtschaftszweige (z.B. Winter- und Sommertourismus) bzw. nach Betroffenengruppen (z.B. Altersgruppen mit unterschiedlichem Einkommen) (s. Klimzug-Nordhessen). Um mit Ziel- und Interessenskonflikten umzugehen, ist die Einbindung aller Betroffenen in den Anpassungsprozess einer Kommune notwendig.
- Anpassung findet an existierenden Infrastrukturen und im baulichen Bestand statt. Da ein großer Teil der betroffenen Gebäude und Flächen nicht im Besitz von Kommunen ist und somit auch private Akteure betroffen sind, muss die Öffentlichkeit an Anpassungsprozessen beteiligt werden.
- Aufgrund begrenzter finanzieller Mittel kann Anpassung nicht nur mit öffentlichen Mitteln umgesetzt werden und erfordert damit eine Beteiligung von Akteuren auch außerhalb von Politik und Verwaltung. Zudem können Maßnahmen scheitern und Investitionen verloren gehen, wenn die Öffentlichkeit im Prozess von Strategieerstellung, Umsetzung und Kontrolle der Ergebnisse nicht beteiligt wird. Die breite und frühzeitige Beteiligung von Akteuren, die Abwägung von Interessen und eine faire Verteilung von Lasten und Chancen kann den Erfolg von Anpassung an den Klimawandel, auch in finanzieller Hinsicht, nachhaltig unterstützen.
Beispiel (s. BMVBS (2011) S.75)
„Auf EU-Ebene wird Governance bzw. ein intensiver Kommunikations- bzw. Partizipationsprozess z.B. in der Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie (2007/60/EG) festgelegt. Hier wird in Kapitel V von Mitgliedsstaaten gefordert, der Öffentlichkeit bereits Zugang zu der ersten Bewertung des Hochwasserrisikos, zu den Hochwassergefahrenkarten und den Hochwasserrisikomanagementplänen zu gewährleisten sowie eine aktive Einbeziehung der interessierten Stellen bei der Erstellung, Überprüfung und Aktualisierung der Hochwasserrisikomanagementpläne zu fördern.“
Vorteile der Stakeholdereinbindung
Eine breite Beteiligung beim Anpassungsprozess nutzt allen Akteuren:
- Eine Vielzahl betroffener Akteure kann erreicht und mitgenommen werden.
- Der breite Input von Akteuren kann zu einer besseren Abschätzung der Machbarkeit von Maßnahmen führen und somit als „Realitätscheck“ wirken.
- Die Relevanz und Qualität technischer Analysen werden verbessert.
- Die Qualität und Wirksamkeit von Entscheidungen kann verbessert werden, wenn verschiedene Sichtweisen, Bedürfnisse und unterschiedliches Wissen einbezogen werden.
- Potenziale zur Umsetzung von Maßnahmen durch gesellschaftliche Akteure können genutzt werden.
- Die frühzeitige Einbeziehung der Öffentlichkeit kann die Einbindung besonders verletzlicher Bevölkerungsgruppen sicherstellen.
- Durch die Zusammenarbeit verschiedener Akteure können Synergien genutzt werden.
- Das Bewusstsein der Gesellschaft für die Bedeutung des Klimawandels kann geschärft werden.
- Die Eigenverantwortung der Beteiligten wird gestärkt.
- Die vielfältigen Interessen der betroffenen Sektoren können koordiniert, Zielkonflikte gelöst, die Identifikation mit geplanten Maßnahmen erhöht und unter Umständen sogar andere Ziele (einschließlich wirtschaftlicher Gewinne) durch Anpassungsmaßnahmen gefördert werden. So können Maßnahmen erfolgreicher sein.
- Beteiligungsprozesse können dem Misstrauen der Öffentlichkeit gegenüber Entscheidungsträgern vorbeugen, wenn es um Entscheidungen über komplexe, weit reichende und noch abstrakt scheinende Zusammenhänge geht.
- Angesichts des Umfangs notwendiger Maßnahmen und der Kosten, die dadurch entstehen, ist die Information und Einbindung der Öffentlichkeit entscheidend, um die Legitimität von Entscheidungen und Maßnahmen zu stärken.
- Eine zunehmende öffentliche Beteiligung bei Risikoabschätzung und Entscheidungsfindung gestaltet den Prozess der Entscheidungsfindung demokratischer und fördert die Legitimität politischer Entscheidungen.
- Beteiligungsprozesse können dazu beitragen, Unterstützung für schwierige Entscheidungen zu schaffen und können als Mechanismus zum Konfliktmanagement dienen.
Bei der Umsetzung von Anpassungsstrategien sollten daher Stakeholder und die Bevölkerung eingebunden werden.
Grenzen von Beteiligungsprozessen
Beteiligungsprozesse bereiten Entscheidungen vor und stellen eine Ergänzung zum kommunalen Anpassungsprozess dar. Wenn Entscheidungen Drittbindungswirkung haben sollen, muss am Ende die Norm gebende Entscheidung durch politische Entscheidungsträger stehen.
Umsetzung
Formelle und informelle Beteiligung
Für die Erstellung und Umsetzung von integrierten Anpassungskonzepten können formelle und informelle Verfahren der Bürgerbeteiligung angewendet werden.
Zur formellen Beteiligung gehören die Beteiligung der Öffentlichkeit in förmlichen Verfahren, z.B. Genehmigungsverfahren, und Verfahren der direkten Demokratie wie Bürger- und Volksbegehren oder Volksentscheide. Hierdurch kann die Öffentlichkeit ihre Interessen und Rechtspositionen wahren, wodurch die Akzeptanz und Qualität von Planungen erhöht werden soll.
Die informelle Beteiligung der Öffentlichkeit ist in der Regel dialogorientiert gestaltet. Beteiligungsformen können von reiner Informationsvermittlung über moderierte Veranstaltungen, Zukunftswerkstätten bis zu aufwendigen Beteiligungsverfahren reichen. Wie auch bei formellen Beteiligungsformen kann eine informelle Beteiligung der Öffentlichkeit die Akzeptanz von Anpassung verbessern, aber auch die Qualität von Planung und Maßnahmen erhöhen.
Durch die umfassenden Zuständigkeiten der Kommunen, die über Gebiets- und Planungshoheit verfügen, bietet die lokale Ebene gute Möglichkeiten, formelles mit informellem Handeln zu verknüpfen.
Bei Beteiligungsprozessen, auch bei der Anpassung an den Klimawandel, ist der Einsatz von Planern, Politikern und Verwaltungsmitgliedern notwendig. Der Aufwand kann sich jedoch durch die Potenziale rechtfertigen, die mit der Beteiligung betroffener Akteure verbunden sind, insbesondere der gesteigerten Effizienz bei Planung und Umsetzung. Um Beteiligungsprozesse durchzuführen und zu finanzieren, kann u.U. der Rahmen von Förderprogrammen als Modellvorhaben bzw. Projekte genutzt werden.
Formen der Beteiligung
Die Beteiligung von Akteuren kann mit unterschiedlicher Intensität erfolgen. Dies kann passive Aktionen wie Informationen zum Klimawandel und Anpassung, beratende Aktivitäten wie Beteiligung an Workshops bis hin zu langfristigen, interaktiven Maßnahmen wie Zukunftskonferenzen beinhalten.
- Erkunden von Interessen und Meinungen: zur Berücksichtigung der Sichtweisen von Akteuren
- Information und Beratung: z.B. Verteilung von Informationsmaterialien; Internetplattform; Entscheidungsfindungssysteme zur Darstellung von möglichen Handlungsoptionen; Information über Medien; Einsatz von Geoinformationssystemen zur Darstellung von Gefahren und Verwundbarkeiten auf lokaler Ebene; Veranstaltungen; Ortsbegehung von z.B. überschwemmungsgefährdeten Bereichen; Kampagnen zur Mobilisierung der Bevölkerung; Anpassungsbezogene Beratung von Bürgerinnen und Bürgern
- Kooperative Beteiligung zur gemeinsamen Problemlösung: z.B. Runde Tische, Arbeitskreise und Foren zur beratende Entscheidungsvorbereitung, aktivem Einwirken und Begleitung der Umsetzung; Beirate für Anregungen für Politik und Verwaltung; Hearings; Planungswerkstätten zur Erweiterung fachspezifischer Sichtweisen; Zukunftswerkstätten zur Gewinnung neuer Ideen und Lösungsmöglichkeiten; Bürgervertretung in Gremien und Behörden
- Finanzielle Beteiligungen: z.B. Beteiligungsgesellschaften: Möglichkeiten für Bürger, sich als Anteilseigner öffentlicher Anlagen zu engagieren
Die Auswahl der Maßnahmen hängt vom Kenntnisstand der Akteure, von zur Verfügung stehender Zeit und finanziellen Mitteln und somit mit den Möglichkeiten der Beteiligung möglichst vieler Akteure ab.
Ziel aller Maßnahmen ist es, Veränderungen zu initiieren und die Bereitschaft zur Umsetzung von Maßnahmen zu entwickeln.
Beteiligung in den Arbeitsphasen
1. Planungsträger bestimmen anstehende Fragestellungen und geben klare Themen für die Bürgerbeteiligung vor. Dies erhöht die Umsetzbarkeit der Beteiligungsergebnisse.
Zudem muss der Rahmen für Mitbestimmungsmöglichkeiten festgelegt und transparent gemacht werden. Gesetzliche, untergesetzliche und planerische Vorgaben, die auf der jeweiligen Planungsebene zu beachten sind, müssen beachtet werden. Daraus ergeben sich Entwicklungsoptionen und Ziele, über die verhandelt werden kann und solche, die aufgrund von Festlegungen auf übergeordneter Ebene der Diskussion entzogen sind.
2. Der Planungsträger bindet anderer Behörden und relevanter Verbände ein und erkundet deren Planungsabsichten und gewünschte Schwerpunkte zur Anpassung an den Klimawandel.
Zudem muss festgestellt und geplant werden, welche Akteure wann zu welchem Thema mit welchem Ziel beteiligt werden und wie der Beteiligungsprozess organisiert wird.
3. Die Öffentlichkeit sollte frühzeitig an Planungs- und Entscheidungsprozessen beteiligt werden, solange Handlungsspielräume noch offen sind und um eine breite Überzeugung und Akzeptanz zu erreichen.
Zu Beginn der Planung sollte die Öffentlichkeit durch die Presse informiert werden.
Wissenshintergründe zum Klimawandel und dessen Folgen müssen für die Öffentlichkeit zugänglich sein, z.B. über eine Internetseite, damit alle Akteure ihre Mitsprachemöglichkeiten ausfüllen können. Eine an den Akteuren orientierte Kommunikation ist notwendig.
4. Vorschläge zur Einbindung der Öffentlichkeit in den Phasen von Planung und Umsetzung:
- In der Phase der Erhebung können Akteure zur Unterstützung bei der Erfassung von Informationen eingebunden werden.
- In der Phase der Bewertung kann die Öffentlichkeit zur Bewertung der Vulnerabilität einzelner Sektoren hinzugezogen werden sowie zur Auswahl von vulnerablen Sektoren, die vertieft betrachtet werden sollen.
- In der Phase der Ziel- und Maßnahmenbestimmung kann die Öffentlichkeit Ideen und Präferenzen zu Entwicklungsperspektiven, Zielen, Leitbildern und möglichen Maßnahmen zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels beitragen.
- In der Phase der Umsetzung kann die Öffentlichkeit bei der Realisierung ausgewählter Maßnahmen einbezogen werden wobei finanzielle und andere Anreize eine entscheidende Rolle spielen können, um die Öffentlichkeit zur Teilnahme an Umsetzung und Monitoring zu gewinnen.
5. Für einen erfolgreichen Beteiligungsprozess zur Anpassung an den Klimawandel ist es entscheidend, dass eine Beteiligung der Öffentlichkeit nicht nur angestoßen sondern auch verstetigt wird. Der Prozess muss fortlaufend über Monitoring, Evaluierung und Fortschreibung stattfinden, um trotz unterschiedlicher Interessen und trotz Zielkonflikten Lerneffekte, Kompromissbereitschaft und Lösungsorientierung zu bewirken. Die Ergebnisse der unterschiedlichen Beteiligungsgremien müssen zusammengeführt werden. Unter Umständen muss mit autoritativen Entscheidungen gedroht werden, um die Bereitschaft der Akteure zur Einigung zu erhöhen.
Kooperation setzt Kommunikation, Verlässlichkeit und Vertrauen voraus. Um eine erfolgreiche Zusammenarbeit zwischen Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit sicherzustellen, müssen alle Akteure ernst genommen und die Lernmöglichkeit aller Beteiligten vorausgesetzt werden. Bürgerbeteiligung sollte nicht als schmückendes Beiwerk betrachtet werden, sondern Empfehlungen, die in Partizipationsprozessen entwickelt werden, sollten ernst genommen und möglichst umgesetzt werden, um die Bereitschaft zur weiteren Beteiligung zu erhalten. Wenn Ideen und Einwände der Öffentlichkeit im Anpassungskonzept und in Entscheidungen der Gemeinde aufgegriffen wurden, sollte dies deutlich erkennbar sein. So kann die Motivation der Akteure zur Beteiligung auch an anderen Verfahren gefördert werden.
Typische Akteure
Typische Akteure bei der Anpassung an den Klimawandel sind (nach Born, Manfred (2010)):
• Politische Akteure, die für die Gestaltung von Anpassung verantwortlich sind
• Verwaltung als Umsetzer von Politik
• Privatwirtschaft: Einzelunternehmen und/oder Wirtschaftsverbände, z.B. Wohnungsbaugesellschaften, Architekten, Handwerk
• Zivilgesellschaft: Bevölkerung, Gebäudeeigentümer, NROs, Schulen
Bestehende und bewährte Strukturen und Prozesse können genutzt und in den Anpassungsprozess eingebunden werden. Zudem sollten Netzwerke zwischen Anpassungsakteuren aufgebaut werden um vorhandene Potenziale zu nutzen.
Die Teilnahme einzelner Akteure oder Akteursgruppen kann sich entsprechend der Interessen der Akteure, veränderter Rahmenbedingungen oder der Prozessphasen kontinuierlich ändern.
Kriterien zur Auswahl der Stakeholder
• Betroffenheit
• Repräsentanten zentraler gesellschaftlicher Gruppen
• Multiplikatorenfunktion
• Einflusspotenzial
• Zentrale Akteure auf kommunaler und regionaler Ebene
• Expertenstatus
• Beteiligung bei Anpassungsmaßnahmen (Umsetzungsakteure)
• Kontinuität
• Diversität
• Innovation (Vorreiter bei Anpassung)
Beispiel
Quelle: Governance-Instrumente für Klimaschutz und Klimaanpassung. Dr. Mark Fleischhauer | Dortmund, 11. Mai 2011: 4. Dortmunder Wohnungspolitisches Kolloquium „Wohnungsmarkt und Klimawandel – Konfliktfelder und Handlungsoptionen“ s. Folie 9:
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Wen einbinden? |
Klimaschutz |
Klimaanpassung |
Wie einbinden? |
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Gebäudeeigentümer |
Energetische Sanierung, Nutzung regenerativer Energiequellen (Solarthermie, Erdwärme, Photovoltaik, …) |
Maßnahmen am Objekt (z. B. Rückstauklappen gegen Hochwasser oder Fassadenbegrünung, heller Putz gegen Überhitzung) |
Broschüren, Internet, Bürgerversammlung, Workshops, Wettbewerbe, Ausstellungen, Presse |
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Wohnungsbaugesellschaften, Genossenschaften |
v. a. energetische Sanierung des Bestands |
Maßnahmen zur Reduzierung der Überhitzung in Gebäuden |
Direkte Ansprache, Vermittlung von guten Praxisbeispielen, runde Tische |
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Öffentlichkeit allgemein |
Hinweise auf Verhalten zum energiesparenden Verhalten |
Hinweise auf Verhalten im Ereignisfall (z. B. bei Hochwasser) |
Broschüren, Internet, Bürgerversammlung, Workshops, Wettbewerbe, Ausstellungen, Presse |
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Stadtplanung, Architekten |
Gebäudeausrichtung, Verschattung |
Vermeidung gefährdeter Bereiche, angepasstes Bauen |
Runde Tische, Netzwerktreffen, Vermittlung von guten Praxisbeispielen |
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Handwerk |
Erweiterung des Angebots im Hinblick auf energetische Sanierung, erneuerbare Energien |
Erweiterung des Angebots im Hinblick Schutzmaßnahmen am Gebäude |
Fortbildungsmaßnahmen, Forum bilden zur Präsentation der Kompetenzen |
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Katastrophenschutz |
- |
Beratung von Behörden und Eigentümern |
Runde Tische, Netzwerktreffen |
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Gesundheitsamt |
- |
z., B. Verhalten bei Hitzewellen: zielgruppenspezifische Beratung der Öffentlichkeit, |
Runde Tische, Netzwerktreffen, Vermittlung von guten Praxisbeispielen |
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Schüler, Lehrer |
Information über Verhalten, Hintergründe, Handlungsoptionen |
Information über Verhalten, Hintergründe, Handlungsoptionen |
Multiplikatoren: Projektwochen, Schülerwettbewerbe, Ausstellungen |
Monitoring
Um festzustellen, inwieweit in einem Beteiligungsprozess die wichtigsten Prinzipien berücksichtigt wurden, können die folgenden Indikatoren angewandt werden
(nach Greiving et al. 2007, s. BBSR-Online-Publikation, Nr. 26/2009 S.26f.):
• Prinzipien: Was sind die Prinzipien des Gesamtsystems? (z.B. Ansprüche an demokratisches Vorgehen)
• Vertrauen: Existiert eine Atmosphäre des gegenseitigen Respekts und Vertrauens?
• Ziele: Sind Ziele für Schutzgruppen definiert?
• Verantwortung (Verursacherprinzip): Ist die Verantwortung auf jeder Ebene definiert (Prozess, jedes Risiko)?
• Begründung: Ist die Aktivität begründet/ gerechtfertigt?
• Rechtliche Rahmenbedingungen: Wie werden Veränderungen rechtlicher Rahmenbedingungen systematisch erfasst?
• Ablaufplanung: Sind Abläufe standardisiert?
• Repräsentation: Sind alle relevanten sozialen Gruppen bzw. ihre Erwartungen bekannt?
• Zugang zu Informationen: Inwieweit sind Informationen zugänglich?
• Toleranz Prozess & Ergebnisse: Inwiefern tolerieren die „relevanten sozialen Gruppen“
den Prozess und die Ergebnisse?
• Dialog: Wie konstruktiv ist der Dialog (Zuhören und gegenseitiges Verständnis)?
• Finanzen: In wie weit entsprechen die finanziellen Ressourcen dem definierten
Governance-Prozess?
• Personal: In wie weit sind die personellen Kapazitäten angemessen (Kompetenz, Anzahl)?
• Rolle: Wie wurde die Rolle der Experten definiert (Beirat, Gremium)?
Beispiele
dynaklim(KLIMZUG): ein erfolgreiches Projektbeispiel fuer Bürgerbeteiligung: http://www.dynaklim.de/dynaklim/index.html (abgerufen: 19. September 2012)
dynaklim: Anwendung der Methode Zukunftsworkshop: http://liferaytest.ahu.de/web/guest/wiki/-/wiki/DynaklimWiki/Zukunftsworkshop;jsessionid=7BE5E9E0D15D237B756B84D66F0A8000 (abgerufen: 19. September 2012)
KLIMZUG-Nordhessen: Begründung der Regionalforen: http://www.klimzug-nordhessen.de/index.php?id=156 (abgerufen: 19. September 2012)
Neumarkt (Klimamoro): Dokumentationen einer kommunal organisierten Bürgerbeteiligung im Rahmen eines Workshops: http://www.klimaanpassung-landkreis-neumarkt.de/index.php?option=com_content&view=article&id=62&Itemid=67 (abgerufen: 19. September 2012)
Mit der Klimaroute den Klimawandel zu den Menschen bringen: ein interkommunales und interdisziplinäres Projekt mit dem Ziel, die Öffentlichkeit zum Thema Klimawandel zu erreichen und einzubeziehen: http://www.klimaroute.de/index.phtml?mNavID=1919.5&sNavID=1919.66&La=1 (abgerufen: 19. September 2012)
Richwien, Martina / Fischedick, Prof. Manfred (2012): Die Leitplanken des Beteiligungsverfahrens zur Erarbeitung des „Klimaschutzplan Nordrhein-Westfalen“: Ein Beteiligungsprozess auf Landesebene, der auch für Kommunen Anregungen geben kann: http://www.klimaschutz.nrw.de/fileadmin/user_upload/documents/Klimaschutzplan_NRW_Auftakt_Vortraege.pdf (abgerufen: 19. September 2012)
Referenzen
Born, Manfred (2010): Anpassung an den Klimawandel regional umsetzen! http://www.klara-net.de/dateien/upload/uploads/Born_Komminikation_des_Klimawandels.pdf (abgerufen: 19. September 2012)
Bundesamt für Naturschutz (2007): Landschaftsplanung. Grundlage vorsorgenden Handelns 6.3 Aktive Beteiligung der Öffentlichkeit: http://www.bfn.de/fileadmin/MDB/documents/themen/landschaftsplanung/lp-vorsorgendes-handeln.pdf (abgerufen: 19. September 2012)
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (2009): Klimawandelgerechte Stadtentwicklung. „Climate-Proof Planning“: http://www.bbsr.bund.de/nn_23582/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/BBSROnline/2009/ON262009.html (abgerufen: 19. September 2012)
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (2009): Klimawandelgerechte Stadtentwicklung. Planungspraxis: http://www.bbsr.bund.de/nn_23582/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/BBSROnline/2009/ON252009.html (abgerufen: 19. September 2012)
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (2011): Klimawandelgerechte Stadtentwicklung - Ursachen und Folgen des Klimawandels durch urbane Konzepte begegnen: http://www.bbsr.bund.de/nn_23494/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/BMVBS/Forschungen/2011/Heft149.html (abgerufen: 19. September 2012)
Deutsches Institut für Urbanistik (2011): Klimaschutz in Kommunen. Praxisleitfaden: http://www.leitfaden.kommunaler-klimaschutz.de/sites/leitfaden.kommunaler-klimaschutz.de/files/pdf/klimaschutzleitfaden.pdf (abgerufen: 19. September 2012)
Deutscher Städtetag (2011): Klimagerechte und energieeffiziente Stadtentwicklung. Positionspapier der Fachkommission „Stadtentwicklungsplanung“ des Deutschen Städtetages: http://www.staedtetag.de/imperia/md/content/dst/klimagerechte_stadtentwicklung.pdf (abgerufen: 19. September 2012)
